Gå til innhold

Rettigheter ved kommunesammenslåing

Flere kommuner slår seg sammen til én. Hvilke rettigheter har du som ansatt og hvilken rolle har den tillitsvalgte?

Betydning av virksomhetsoverdragelse

Tillitsvalgtes rolle ved kommunesammenslåing

Den enkelte ansattes rettigheter og plikter

 

Innledning

En kommunesammenslåing er en omorganiseringsprosess som kan utløse praktiske og juridiske utfordringer. Prosessens mange sider vil kunne virke inn på de ansatte og de tillitsvalgte i de berørte kommuner og deres arbeidsforhold.

Et viktig skille går mellom hva som er politikk og politisk besluttet og hva som er administrativt og skal gjennomføres. Det er de administrative eller selve gjennomføringen av kommunesammenslåingene våre medlemmer og tillitsvalgte kan påvirke gjennom medarbeiderskap og regler om medbestemmelse. De politiske påvirkningsmulighetene vil vi ikke behandle nærmere i dette dokumentet.

De problemstillinger og råd vi tar opp her vil også kunne gjelde situasjoner der kommuner går sammen på enkelte områder (f.eks. brann og IKT) og danner interkommunale selskaper (IKS).

Allerede etablerte IKS kan ved sammenslåing av kommuner bli oppløst og ført tilbake i ordinær kommune organisasjon, også i disse situasjonene vil dette dokumentet beskrive det de tillitsvalgte bør passe på og de rettigheter som gjelder.

En kommunesammenslåing er en virksomhetsoverdragelse. Rettigheter og plikter for både tillitsvalgte og enkelt ansatte er dermed regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 16, se mer om dette i punkt 2 nedenfor. I punkt 3 vil vi behandle de tillitsvalgtes rolle i en slik prosess og gi råd til hvordan de tillitsvalgte kan forsøke å påvirke gjennomføringen av sammenslåingen slik at de ansattes interesser er best mulig ivaretatt. En kommunesammenslåing kan også medføre usikkerhet rundt individuelle rettigheter. De mest vanlige og sentrale spørsmålene knyttet til dette omhandles i punkt 4.

Spørsmålene er mange og kan være vanskelig. NITOs anbefaling er at tillitsvalgte tar kontakt med sekretariatet så tidlig som mulig for å få råd og veiledning, samt en kontaktperson som kan følge prosessen.

Betydning av virksomhetsoverdragelse

Hva betyr det for arbeidstakerne at kommunesammenslåing betraktes som virksomhetsoverdragelse? Arbeidsmiljølovens kapittel 16 ivaretar arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i lovteksten er det uttrykt i lovens forarbeider at bestemmelsene også gjelder for offentlige virksomheter, der kommunesammenslåing blir oppgitt som et eksempel.

Den enkelte ansattes rettigheter

Hovedregelen er at arbeidstakere skal beholde sine lønns- og arbeidsvilkår på tidspunktet for overdragelsen, altså på det tidspunktet den ansatte får ny arbeidsgiver i den nye kommunen, jf. arbeidsmiljøloven § 16-2 nr. 1. Dette kan også gjelde rettigheter som er opparbeidet gjennom praksis hos den tidligere arbeidsgiveren, men her må det trekkes en grense mot administrative ordninger som arbeidsgiver har fastsatt og som arbeidsgiver ensidig kan avvikle. En arbeidstaker har med andre ord krav på å ha med seg de lønns- og arbeidsbetingelser som fremgår av den ansattes individuelle ansettelsesavtale, og det som for øvrig måtte være avtalt (for eksempel lønn, telefongodtgjørelse mv.).

Tariffavtalenes stilling

Ny arbeidsgiver blir ifølge arbeidsmiljøloven § 16-2 nr. 2 som utgangspunkt bundet av tariffavtale som tidligere arbeidsgiver var bundet av. Ny arbeidsgiver kan imidlertid senest innen tre uker etter overdragelsestidspunktet, skriftlig erklære overfor fagforeningen at arbeidsgiver ikke ønsker å bli bundet av tariffavtalen.

Ved kommunesammenslåing vil denne reservasjonsretten i praksis bare gjelde lokale særavtaler. Hovedtariffavtalen (HTA) er fremforhandlet sentralt og gjøres derfor gjeldende i alle kommuner/virksomheter inne avtaleområdet KS. HTA vil derfor bestå uendret også i den nye sammenslåtte kommunen/virksomheten.

Arbeidstakers rett til videre opptjening av alders-, etterlatte- og uførepensjon iht. kollektiv tjenestepensjon inngår også som en del av HTA og overføres dermed som den er til ny arbeidsgiver.

Administrative bestemmelser – personalhåndbok/reglement

Administrative ordninger overføres i utgangspunktet ikke automatisk med mindre de er blitt en del av arbeidsforholdet. Eksempler på dette kan være et administrativt vedtak om kortere arbeidstid mellom jul og nyttår, eller at spisepausen er inkludert i arbeidstiden. Om slike rettigheter er en del av arbeidsforholdet og noe som skal videreføres må konkret vurderes fra sak til sak.

Kontakt NITOs sekretariat for bistand!

Kan arbeidsgiver si opp de ansatte som følge av kommunesammenslåing?

En kommunesammenslåing gir ikke i seg selv saklig grunn til oppsigelse, se arbeidsmiljøloven § 16-4. Imidlertid kan sammenslåingen medføre endringer i arbeids- og ansvarsoppgaver. Dette vil bli tatt opp under punkt 4.

Reservasjonsrett

Reglene knyttet til virksomhetsoverdragelse gir de ansatte en reservasjonsrett, jf. arbeidsmiljøloven § 16-3. Dette betyr at arbeidstakere kan motsette seg at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver. Konsekvensen av å benytte seg av reservasjonsretten er at det eksisterende arbeidsforholdet vil opphøre på overdragelsestidspunktet. En arbeidstaker som vurderer å benytte seg av denne retten anbefales å kontakte sekretariatet for nærmere råd og veiledning.

Tillitsvalgtes rolle ved kommunesammenslåing

NITO anbefaler først og fremst at tillitsvalgte tar kontakt med en rådgiver i Forhandlings- og arbeidslivsavdelingen i NITO så tidlig som mulig i prosessen!

Prosessen fra det enkelte kommunestyre har besluttet sammenslåing til denne er gjennomført kan bli gjennomført forskjellig fra sammenslåing til sammenslåing. Dette er et politisk valg.

De tillitsvalgte må være representert i de fora som behandler spørsmål knyttet til de ansattes arbeidsorganisering eller ansettelsesforhold. Det er viktig å sikre god forankring hos de tillitsvalgte og arbeidstakerne i de ulike stegene i prosessen. I et dokument som KS-advokatene og KS-forhandling har utarbeidet knyttet til arbeidsrettslige spørsmål som oppstår ved kommunesammenslåinger (KS FoU fra 2015) påpekes det at det sentrale for en vellykket overdragelse at de tillitsvalgte involveres gjennom hele prosessen.

De ansattes involvering er regulert både i arbeidsmiljøloven og i hovedavtalen (HA) i kommunal sektor. Både lov og tariffavtale gir de tillitsvalgte rett og plikt til å få informasjon og være med i drøftinger om sammenslåingen.

Hovedavtalen – hva skal de tillitsvalgte involveres i og når

I hovedavtalens del B §1, og særlig § 1-4-1 er det bestemt at «arbeidsgiver skal så tidlig som mulig informere, drøfte og ta de tillitsvalgte med på råd når det gjelder: omorganisering/ omlegging av driften ...» Bestemmelsen angir videre at de tillitsvalgte skal involveres om blant annet informasjonsprosedyrer, bestemmelser om tidsplan, og prosedyrer ved utlysning av stillinger.

NITO har et selvstendig partsforhold i HTA og HA, og skal derfor involveres i prosessen og delta i drøftelsene. Det er likevel slik at ikke alle tillitsvalgte kan sitte i alle utvalg, verken internt i kommunen eller i utvalg som strekker seg på tvers av de etablerte kommunegrensene. Samarbeid med NITO i de(n) kommunen(e) som er med i sammenslåingsprosessen eller deltakelse i et Akademikersamarbeid kan derfor være hensiktsmessig. NITO har en velfungerende samarbeidsavtale med Akademikerne K, både sentralt og lokalt.

NITO oppfordrer sine berørte bedriftsgrupper om å starte samarbeidet så tidlig som overhodet mulig!

En mulighet å løse dette på er at tillitsvalgte fra begge kommuner deltar i et partssammensatt utvalg – NITO mener det vil være hensiktsmessig å utpeke én eller flere tillitsvalgte som kan ivareta medlemmenes fellesinteresser inn mot ny felles arbeidsgiver.

Det presiseres at de lokale parter er nærmest til å finne de mest hensiktsmessig måter å utøve samarbeid og medbestemmelse på. Det kan også være hensiktsmessig at de enkelte organisasjonene i god tid før oppstartdato for ny kommune velger hovedtillitsvalgt i den nye kommunen.

Arbeidsgiver skal så tidlig som mulig informere, drøfte og ta de tillitsvalgte med på råd. Hva som er «så tidlig som mulig» kan noen ganger være et diskusjonstema.

NITO legger til grunn følgende betydning av «så tidlig som mulig»:
Formålet med å involvere de tillitsvalgte på et så tidlig tidspunkt som mulig er å sikre et best mulig resultat basert på et bredt og grundig beslutningsgrunnlag. Tillitsvalgte kjenner driften og medlemmenes synpunkter, og vil derfor kunne komme med relevante innspill. Den tillitsvalgte må ha «en reell mulighet» til å kunne påvirke beslutningen. Etter at drøftingene er gjennomført må imidlertid de tillitsvalgte forholde seg til beslutningen selv om man ikke er enig i resultatet. Påvirkning og involvering gjør det likevel lettere å forholde seg til beslutningen som tas, jf., større forståelse for resultatet mv. Dette er lagt til grunn i arbeidsrettens avgjørelse ARD-2008-135.

Arbeidsmiljøloven – innholdet i informasjon og drøfting

Hovedavtalens bestemmelser om involvering av de tillitsvalgte kommer i tillegg til reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven § 16-5. Etter denne bestemmelsen skal tidligere og ny arbeidsgiver så tidlig som mulig gi informasjon om og drøfte overdragelsen med arbeidstakernes tillitsvalgte.

Det kan være at arbeidsgiver og tillitsvalgte har en ulik oppfatning av når og hvordan, samt innholdet i informasjonen og drøftingene. Arbeidsmiljøloven § 16-5 sier noe om innholdet i informasjonen og drøftingene. Bestemmelsen suppleres imidlertid av arbeidsmiljøloven § 8 2(3) om gjennomføring av informasjons – og drøftingsplikten. Bestemmelsen regulerer at de tillitsvalgte må ha tid til å sette seg inn i saken, foreta passende undersøkelser og forberede eventuelle drøftinger. Bestemmelsen gir også de tillitsvalgte rett til å få et grunngitt svar på sine uttalelser/påstander.

Når det gjelder hvordan de tillitsvalgte skal påvirke og dermed organisere tillitsvalgtarbeidet viser vi til følgende sitat fra en rapport fra Deloitte for KS FoU i 2015 om Arbeidsgiverpolitikk i kommunesammenslåinger:
«I samtlige kommuner hvor det har foregått prosesser med sammenslåing, har både politisk og administrativ ledelse vært svært opptatt av at tillitsvalgte skal involveres på et tidlig tidspunkt i prosessen. Tillitsvalgte har også påpekt at medbestemmelsesretten er regulert i Hovedavtalen, og at det er naturlig at tillitsvalgte både inkluderes og benyttes som ressurspersoner i omstillingsprosessen. Det er noe ulikt hvilken rolle de tillitsvalgte har hatt i prosessen, men i de fleste kommunene har hovedtillitsvalgte vært representert i partssammensatt utvalg, styringsgruppe eller overordnet prosjektgruppe. Hovedtillitsvalgte eller andre tillitsvalgte har i de fleste tilfeller også vært representert i de enkelte arbeidsgruppene. Kommunene har i ulik grad har sørget for ytterligere frikjøp av tillitsvalgte i sammenslåingsprosessen. I de tilfellene der dette er gjennomført, oppleves det som en forutsetning for at man har fått aksept for de vedtakene som er blitt gjort i hele organisasjonen.»

Videre fremgår det i samme rapport punkt 4.4 følgende:
«Kommunesammenslåinger setter et bredt spekter av krav og forventninger til politikere, rådmenn, personalsjefer og tillitsvalgte. Tillitsvalgte er gjennomgående blitt involvert i stor grad, og dette vurderes også som en suksessfaktor for at prosessene har vært vellykket.»

Samhandling mellom tillitsvalgte og arbeidsgiver kan skje gjennom medbestemmelsesutvalg eller ved oppnevning av ulike typer arbeids- eller prosjektgrupper. Det anbefales at NITO prioriterer sin deltakelse til grupper som er vesentlig for å ivareta våre medlemmers interesser. Vær imidlertid klar over at slik deltakelse ikke erstatter drøftingsplikten.

Hva må tillitsvalgt passe på?

Det kan pekes på disse overordnede punktene:

  • Best mulig samarbeid til virksomhetens beste både med tanke på arbeidsmiljøet og tjenestene som skal leveres – jfr. formålsbestemmelsen i HA § 1-1
  • Søke god oversikt over lokale særavtaler og ordninger av betydning for medlemmenes arbeidsforhold
  • Ivaretakelse av interesser etter avtaleverket (f.eks. lokale særavtaler)
  • Gi viktige tilbakemeldinger og innspill til ledelsen
  • SAMT – ivaretakelse av enkeltmedlemmer
  • Bidra til å få med medlemmene på endringene
  • Tillitsvalgte skal og må være både støttespiller og «vaktbikkje»!

Omstillingsavtale / Tidsplan

Det er vanlig å utarbeide en omstillingsavtale mellom berørte kommuner og tillitsvalgte om hvordan prosessen skal foregå, som ivaretar både de ansattes kollektive- og individuelle rettigheter. Avtalen bør inneholde en tidsplan for omstillingsprosessen og informasjonsrutiner hvor det fremgår hva som skal drøftes og når og hvordan de tillitsvalgte skal involveres. Dette bør gjøres så raskt som mulig etter at det foreligger et politisk vedtak i kommunestyret om kommunesammenslåing. Anbefaling om slik avtale følger av arbeidsmiljøloven § 8-2 (3), siste punktum. Planen skal sikre en forutsigbar prosess. Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven § 16-6 en plikt til å informere alle som berøres av prosessen og tidsplanen bør derfor inneholde informasjonsrutiner.

Ny organisasjon / nytt organisasjonskart

Når flere kommuner skal slå seg sammen vil det skje endringer i organisasjonen, både med tanke på struktur (organisasjonskart) og kanskje omfang og krav til stillingsinnehaver. Dette er forhold som skal drøftes med de tillitsvalgte.

NITO mener de tillitsvalgte også skal være med på å drøfte kriterier for hvordan de ansatte i den nye kommunen skal innplasseres i den nye organisasjonen. Dette vil være spesielt viktig der det er flere ansatte som kjenner igjen sin opprinnelige stilling i det nye organisasjonskartet, og det er flere ansatte enn stillinger, for eksempel at tre tekniske etatsjefer skal bli til en.

Kompetansekartlegging

For å få en oversikt over hvilken kompetanse den nye arbeidsgiveren har til disposisjon, bør arbeidsgiver foreta en grundig kompetansekartlegging. Kartleggingen bør også vise hva som er vurdert å være kompetansebehovet i organisasjonen for fremtiden og hva som bør gjøres for at de ansatte skal ha nødvendig kompetanseutvikling.

En slik kartlegging følger av arbeidsmiljøloven § 4-2 nr 3. Etter denne skal arbeidsgiver sørge for informasjon, medvirkning og kompetanseutvikling for den enkelte arbeidstaker som er nødvendig for å ivareta et fullt forsvarlig arbeidsmiljø.

De tillitsvalgte bør derfor be om at arbeidsgiver foretar en grundig kompetansekartlegging av sine ansatte. En slik kartlegging vil også kunne supplere stillingsbeskrivelser som kan være utdaterte.

Særavtaler (f.eks. hjemmevakt-/beredskapsordninger)

De tillitsvalgte i kommunene som skal slås sammen må i fellesskap koordinere og skaffe seg en oversikt over særavtaler og rettigheter som eksisterer før sammenslåing. Dette samarbeidet er særdeles viktig og må igangsettes så tidlig i prosessen som overhodet mulig!

Eksisterende lokale særavtaler kan sies opp av en av partene før sammenslåingen er endelig. Arbeidsgiver er videre ikke forpliktet til å ha særavtaler – selv om de er velegnet til å regulere lokale lønns- og arbeidsvilkår. Beholdes ordninger må tillitsvalgte prioritere mellom de ulike særavtalene og «velge sine kamper med omhu'».

Harmonisering av lønnspolitikk og lønn

Kommunesammenslåing vil kunne føre til behov for harmonisering av lønnsskjevheter. Kommunene kan ha varierende lønnsnivå også for sammenlignbare stillinger. I henhold til lønnskapitlene i HTA skal lønn tilbys ut fra en konkret vurdering av kompetanse/kvalifikasjoner, rekrutteringsutfordringer, oppgaver/ansvar mv. Hva som legges i dette i ulike kommuner, kan medføre at arbeidstakere på samme område i ny kommune vil ha ulik lønn.

For arbeidstakere som er i, eller blir overført til, stillinger med utelukkende lokal lønnsdannelse, vil lønnsutviklingen være et forhandlingsspørsmål mellom partene. En utjevning av lønnsskjevheter må i hovedsak gjøres ved ordinære lokale lønnsforhandlinger. I noen kommuner har ledelsen bedt om en aksept for at det i en overgangsperiode må kunne godtas at slike forskjeller eksisterer. Ved store lønnsforskjeller mellom ellers like grupper ansatte bør det avsettes midler i budsjettet for sammenslåingen til utjevning av dette. Arbeidsgiver kan også benytte særskilte forhandlingshjemler.

NITO har eksempler på at arbeidsgiver ønsker å utarbeide en pakke for de ansatte som innebærer at de totalt sett kommer like bra ut når det gjelder betingelser. Slike formuleringer/ordninger må ikke tillitsvalgte akseptere uten videre. Enkelte arbeidstakere kan da komme dårligere ut enn det som fremkommer i den enkeltes arbeidsavtale og det er ikke i samsvar med lovens ordlyd.

Den enkelte ansattes rettigheter og plikter

Arbeidsgivers styringsrett

I forbindelse med kommunesammenslåinger vil det kunne skje endringer i arbeidsforholdet til den enkelte, f.eks. endring av arbeidssted, arbeidstid og i ansvars- og arbeidsoppgaver. Hva arbeidsgiver kan gjøre – og ikke gjøre – avgjøres av styringsretten.

Styringsretten gir arbeidsgiver rett til å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet, men dette må skje innenfor rammen av det arbeidsforhold som er inngått. Styringsretten begrenses i tillegg av lover og avtaleverk, derfor er det viktig at de inngåtte og avtalte arbeidsavtaler er oppdaterte. Og at de tillitsvalgte har god oversikt over særavtaler og andre ordninger som kan være av betydning for arbeidsforholdet.

Det sentrale utgangspunktet er således hva som er avtalt mellom tidligere arbeidsgiver og arbeidstaker – altså den enkeltes arbeidsavtale. Denne vil være et godt utgangspunkt, men må også tolkes og utfylles i tråd med diverse rettsavgjørelser. Ved spørsmål knyttet til dine rettigheter anbefales det å ta kontakt med juridisk seksjon i sekretariatet.

Virksomhetsoverdragelsen som sådan gir ikke grunnlag for oppsigelse

En kommunesammenslåing er ifølge arbeidsmiljøloven § 16-4 i seg selv ikke grunn for oppsigelse. Det kan likevel i enkelte tilfeller medføre en overtallighet i den nye kommunen, som betyr at ny arbeidsgiver går inn for å nedbemanne. I enkelte kommunesammenslåinger er de ansatte gitt garantier mot oppsigelse som følge av overtallighet. NITO mener dette er hensiktsmessig og fornuftig da det erfaringsmessig mange steder i landet er vanskelig å rekruttere godt kvalifisert arbeidskraft.

Endring av arbeidsoppgaver

Den enkelte ansatte skal i utgangspunktet beholde sin stilling og sine ansvars- og arbeidsoppgaver. I den grad stillingen er å gjenfinne i ny organisasjon har arbeidstaker i utgangspunktet rett til å følge denne.

Det vil likevel oppstå et behov for harmonisering og tilpasning av flere arbeidstakeres ansvars- og arbeidsoppgaver i den nye organisasjonen. Hvilke endringer arbeidsgiver kan gjøre blir en vurdering av grensene for arbeidsgivers styringsrett. Arbeidsgiver kan ikke ensidig gjøre endringer til ugunst for arbeidstaker som er av vesentlig karakter for arbeidsforholdet. Hva som er av vesentlig karakter må vurderes konkret i hver enkelt sak – ta kontakt med NITOs sekretariat for drøfting og vurdering.

Endring av arbeidssted

For noen ansatte vil en kommunesammenslåing kunne medføre endring av oppmøte-/arbeidssted. En slik flytting ligger innenfor styringsretten med mindre dette utgjør en vesentlig endring av arbeidsforholdet til ugunst for arbeidstaker. Her vil det være av betydning hva som er avtalt i den individuelle arbeidsavtalen. Hva som er en vesentlig endring må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Ta kontakt sekretariatet hvis du er i tvil!

Det kan også utformes kompensasjonsordninger for personer som f.eks. får økte reisekostnader (f.eks. passering av bomring) som følge av nytt oppmøtested for arbeidet etter sammenslåingen.

Endring av arbeidstid

Tilpasninger av forskjeller i arbeidstidsordninger ligger i utgangspunktet innenfor arbeidsgivers styringsrett med mindre dette er spesifikt regulert i den enkeltes arbeidsavtale eller endringen utgjør en vesentlig endring av arbeidsforholdet til ugunst for arbeidstaker. Utgangspunktet er at alle ansattes rettigheter beholdes etter overdragelse, slik at eventuelle endringer/tilpasninger må gjøres med varsomhet.

Når det gjelder fleksitidsordninger kan de opprinnelige ordningene være ulike. Spørsmålet er om ny arbeidsgiver fritt kan etablere andre ordninger eller beslutte at det ikke skal være noen slike ordninger. Dersom ordningene er fremforhandlet med de tillitsvalgte og har status som særavtaler, kan ny arbeidsgiver reservere seg mot avtalen. Dersom ordningen er ensidig etablert av arbeidsgiver, vil ny arbeidsgiver i utgangspunktet ikke være rettslig forpliktet til å videreføre ordningen.

Publisert: Sist oppdatert: